起草制定通常指的是在制定檔案或政策時，首先進行初步的構思和文字表達，形成初稿的過程。這個過程涉及到將作者的構思通過書面語言具體化，形成文章或檔案。起草是檔案形成的第一步，通常包括擬稿、審定、簽發等程式，其中擬稿實際上就是起草，意味著起頭或打草稿。起草的過程大致可以理解為「寫」的意思，是將構思轉化為書面形式的活動。
在起草過程中，除了遵循一般的文章寫作規則，如文字通順、觀點與材料統一、層次分明、結構合理等，還需要特別注意公文寫作的特殊要求，如內容合法性、實事求是、平實得體、簡明通順、莊重嚴謹等，以確保檔案的正式性、準確性和有效性。