第巴制度是西藏傳統的行政體制，其歷史發展可以追溯到吐蕃時期的岱制度。這一制度的形成經歷了以下幾個關鍵階段：
吐蕃時期的岱制度：
吐蕃政權將全藏劃分為四個茹，下設六十一個千戶，千戶長由不同氏族首領世襲繼承擔任。
隨著軍事擴張，在邊疆地區推行萬戶制，萬戶長與千戶長的許可權和職責相似，形成了基於氏族和部落聯盟的政治運行方式。
吐蕃解體後的政治獨立化：
吐蕃解體後，各氏族勢力壯大並割據一方，實現了西藏地方政治的獨立化。
公元十一至十二世紀，佛教再度傳入西藏，各教派相繼創立，形成了以宗教領袖為核心的宗教家族勢力。
薩迦地方政權的建立：
薩迦地方政權建立後，西藏的行政制度按蒙古遊牧文化的分類方式，分為萬戶、千戶、百戶等行政單位。
出現了宣慰司、本欽、萬戶長、千戶長、百戶長等職官名稱，但實際上延續的是西藏原有各地方勢力管轄各自轄區的政治模式。
綜上所述，第巴制度的形成和發展是西藏歷史長期演化的結果，其根源可以追溯到吐蕃時期的岱制度。這一制度不僅反映了西藏地方政治的獨立性，也體現了政教合一的社會結構。