最初擬定治理規則的人
起草者是指最初擬定治理規則的人。在法律規範的制定中，起草者不僅僅是政策傳達者，更是將政策要義轉換為法律形式和細節的責任者。他們是社會治理規則的最初制定者，負責用語言文字描繪特定圖景，並妥善處理政治目的與公共政策目標，擬定解決當下問題並具有前瞻性的規則。起草者還涉及發現、提出和解決問題，以及在形式內容上和技術能力上使法案語言明確化、無歧義、不贅言，消除體系上的違反。在利益考量上，起草者協調利益集團紛爭，安排公共利益的位置，評估法案的成本與收益，探討實施的潛在風險。因此，起草者在法律制定中扮演著實質參與者的角色，不僅是立法意圖的傳遞者，也是決定政策實施內容的參與者。